《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十三章宅基地使用权，第三百六十二条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。

本条是关于农村宅基地使用权的规定。

新中国建立以来我国农村宅基地制度经历了一个发展变迁的过程。20世纪50年代初，我国进行了农村土地改革运动，根据1950年《土地改革法》第十条的规定，农民享有土地的所有权。依此规定，农村宅基地及其上房屋属于农民个人所有，农民对宅基地占有使用的权利也就包含在宅基地所有权之中，无需对宅基地使用权单独规定。

随着社会主义公有制改造的进行，我国在农村实行人民公社制度，包括宅基地在内的农村土地由农民个人所有收归为生产队集体所有，作为社员的农民对宅基地享有的所有权转化成为使用权。1982年2月国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》第四条明确规定农村土地归公社、大队或者生产队集体所有，社员对宅基地等只有使用权。

当时的法律法规、司法解释对农民宅基地问题有所涉及，比如1962年的《农村人民公社条例修正案草案》中明确：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”从人民公社化的进程可以看出，农村宅基地所有权的变更并不是通过等价交换原则建立的，而是通过无偿平调完成的，这种土地权利制度得到了1975年《宪法》的确认。在随后出台的一些规定明确指出，宅基地归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。宅基地上的附着物等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租售房屋的权利，房屋买卖后，宅基地的使用权即随之移转给新主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

我国1982年《宪法》对宅基地等土地的集体所有加以确认，其第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年4月12日通过的《民法通则》第七十四条第二款从民事权利的角度规定了农民集体所有的土地属于村或者乡(镇)农民集体所有。1986年6月颁布的《土地管理法》第六条第二款承继了《宪法》的具体规定，之后《土地管理法》几次修改也均延续了这一规定。根据上述法律，宅基地的所有权属于集体，农民作为成员对宅基地享有使用权。

对农民宅基地使用权首次明确作出规定的是2007年颁布的《物权法》。对宅基地使用权内涵的认识经历了一个渐进的过程，这在《物权法》的起草制定过程中得到体现。《物权法(草案)》曾规定：“宅基地使用权人有权对集体所有的土地占有和使用，在该土地上建造住房及其附属设施。”后来改为：“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。”之后又将“自主”二字删除，条文内容变更为“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施”。这主要是因为宅基地使用权人并不能完全根据自己的意志来利用集体土地，其对宅基地的利用还要受《土地管理法》等相关法律法规的限制。

《物权法》中的最终条文序号为第一百五十二条，且在“利用”前增加了“依法”二字，条文内容最终确定为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”《民法典》七条原文搬用了《物权法》第一百五十二条的规定。

本条完全承继了《物权法》第一百五十二条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”

本条的规范目的，是明确农村村民对所在集体的土地享有的宅基地使用权的权利内容。本条规定虽然是从宅基地使用权人的权利享有角度进行规范的，但它实质性地阐述了宅基地使用权的内涵。宅基地使用权是农村村民的一项非常重要的基本权利，它是农民赖以生存的根本保障。

土地，可谓农民的生命之源，如果说农村土地承包经营权是解决农民衣食方面的问题，则宅基地使用权是解决农民的居住问题。宅基地使用权确认农民在集体土地上建宅居住的权利，使农民能够安居乐业。宅基地使用权不仅是农民的立命之基，也是农村兴旺农业发展的根本保障，因此本条规范确认农村村民在集体土地上建宅居住的权利具有非常重要的意义。

本条规定属于不完全法条中的说明性法条，它阐释了农村村民对集体土地享有的宅基地使用权的权利内容。宅基地使用权是农村村民对本集体土地享有的以建造住宅及其附属设施为目的占有和使用的权利。

对宅基地使用权的理解，应把握如下几点。

第一，宅基地使用权是一种用益物权。

根据《物权法》的规定，宅基地为农村居民依法对集体所有的土地享有占用和使用的权利。从历史渊源上看，宅基地使用权制度随着理论研究的不断深入而得到不断的完善和发展。然而，在学界，针对宅基地使用权的性质问题，则存在一定的争议。特别是在《物权法》制定过程中，诸多专家学者立法建议稿中亦对此有所涉及。

宅基地使用权的性质之争议，大概存在以下几种观点：

(1)地上权说或者基地使用权说。

该观点认为，基地使用权是与我国传统民法中的地上权相对应的法律概念，其内涵包括国有土地使用权和宅基地使用权，应以“地上权”来概括非所有权人基于建筑物和其他工作物而利用土地的权利。

(2)独立用益物权说。该观点认为，宅基地使用权是对他人所有土地(农村集体所有土地)进行使用之利益，具有用益物权性质。同时，其又有别于传统物权法上的地上权，不能用地上权或基地使用权等概念替代宅基地使用权，应将其视为一种独立的物权。

(3)自物权说。该观点认为，我国的宅基地使用权制度本质上为一项政治制度而非民法上的权利，相当于大陆法系国家的所有权，而非所有权派生或分离的结果，是一种自物权而非他物权。尽管针对此问题争议不断，但从《物权法》和《民法典》的最终条文内容来看，独立用益物权的观点被法律所采纳，肯定了宅基地使用权的物权属性，强调了宅基地与集体经济组织成员的权利和利益之密不可分性，为特定主体对集体所有土地的用益物权。

在我国，土地所有权属于国家所有或者集体所有，个人并不享有土地所有权。因此，农村村民基于居住需要建造住宅及其附属设施，只能在集体土地上进行，借助于对集体土地的使用来实现。根据本条的规定，宅基地使用权是用益物权。这种用益物权具有排他性，因宅基地使用权是以建造住宅及其附属设施为目的的对指定宅基地进行占有和使用的权利，故宅基地使用权人在该宅基地上建造住宅及其附属设施后就排斥他人再在该宅基地上为建造行为，故同一宅基地上不得存在两个内容相同的宅基地使用权。

第二，宅基地使用权的客体是集体所有的土地。

从我国个人住宅建造的历史来看，既包括农村村民的住宅建造行为，也包括城镇居民个人的住宅建造行为。对于城镇居民个人建造住宅，1983年《城镇个人建造住宅管理办法》曾加以规范，但该办法已于2008年被废止，之后不再批准城镇居民的个人建造住宅行为。对因历史原因形成的城镇宅基地使用权国家依法予以保护，但现在国有土地上已经不再批准个人建造住宅。因此，我国现行法下的宅基地使用权仅指农村村民利用农村集体土地建造住宅的权利，农村村民只能申请利用本集体的土地建造住宅，故宅基地使用权的客体仅限于集体所有的土地。

第三，宅基地使用权的权利主体具有特定性和限定性

本条规定将宅基地使用权的权利主体表述为“宅基地使用权人”，看似宅基地使用权的权利主体并无身份上的特定限制，但实际上并非如此。对宅基地使用权权利主体的身份限制可以从国家相关法律和规定中得出，且经历了一个演变的过程。

1986年出台的《土地管理法》第四十一条允许城镇非农业户口居民在经县级人民政府批准且支付补偿费和安置补助费后使用集体所有的土地建造住宅，但1998年修订《土地管理法》时将这一规定删除。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条禁止城镇居民在农村购置宅基地。因此，从上述国家有关规定可知，城镇非农业户口居民不再获批使用集体土地建造住宅，也不得在农村购买宅基地，被排除出了农村宅基地使用权权利主体的范围。故我国现行法下农村宅基地使用权的权利主体仅限于本集体内的成员，非本集体的其他农民只有在将户口迁入该集体之后，才有资格申请宅基地使用权。

第四，宅基地使用权的内容是权利人利用宅基地建造住宅及其附属设施以及占有和使用宅基地的权利。

所谓住宅，是指农村村民的生活居住用房；而其附属设施，是指辅助住宅发挥效能的与村民生活相关的建筑物、构筑物等设施，如车库、厕所、沼气池、猪圈、牛棚、羊棚等。本条规定列明权利人有对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但对宅基地的占有和使用应当以建造住宅及其附属设施为目的，即对宅基地占有和使用的权利是附属于建造住宅及其附属设施行为的。如果获批宅基地之后长时间不在该宅基地上建造住宅而形成空置性占有，权利人的宅基地使用权则会被收回而剥夺其占有和使用宅基地的权利。

例如，2002年出台的《河北省农村宅基地管理办法》第十二条规定，自依法批准之日起连续二年未按照批准的用途使用的宅基地，由村民委员会向乡(镇)土地管理机构提出申请，经县(市)土地行政主管部门审查、县(市)人民政府批准后，可以收回。

第五，宅基地使用权具有社会福利性。

宅基地使用权是为解决农村村民基本生活居住需要而设定的一项对农民集体所有土地的用益物权，因而蕴含了对农民基本生存的人文关怀属性。宅基地使用权对农民的福利性主要体现为宅基地使用权具有无偿性和无期限性，不同于同属土地用益物权的建设用地使用权，建设用地使用权具有有偿性和有期限性。

在《物权法》的制定过程中，有人提议为了防止有些村民多占用农民集体土地，宅基地使用权的取得应当一定程度上有偿化。但更多学者认为，宅基地使用权的目的在于解决作为本集体经济组织成员的村民的基本生活居住需求，不具有建设用地使用权的市场化属性，因此应当无偿。这一观点最终被《物权法》所采纳，并在《民法典》中得到承继。另外，宅基地使用权还具有无期限性，只要村民的宅基地使用需求客观存在，宅基地使用权就一直存在。

需要提醒注意的是，依本条规定，只有宅基地使用权人才有权在相应宅基地上建造住宅及其附属设施，非宅基地使用权人在他人获得使用权的宅基地上建造住宅的行为不受法律保护。实践中，这方面的案例多有发生。

第六、宅基地使用权权能

基于宅基地使用权制度的立法目的以及宅基地使用权自身的福利性质等因素，相较于用益物权权能范围，宅基地使用权的权能具有一定的特定性。根据《民法典》的规定，宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利。故占有、使用为宅基地使用权人所享有的基本权能。除此之外，基于用益物权的权能范围以及《民法典》第三百六十三条的规定，我们认为，宅基地使用权还具有收益和处分权能。

1.宅基地的占有。占有为物权的基本权能，为其他权能的基础。根据《土地管理法》的规定，农村宅基地使用权坚持“一户一居”“户有所居”的基本原则，且其面积符合省、自治区、直辖市规定的标准。由此，宅基地的占有应符合前述标准，否则，占有的效力值得商榷。宅基地的合法占有受法律保护，即使农村村民已进城落户，在非自愿的情况下，农村集体经济组织亦不得非法剥夺农民对宅基地的占有。在此需明确的是，宅基地的占有，并不要求权利主体持续的占有，基于宅基地的保障性以及集体成员身份等特质，权利主体只需分配宅基地便可视为占有。

2.宅基地的使用。使用是根据物的性能为某种目的的服务。宅基地的使用是宅基地使用权人(农村村民)利用宅基地满足自己生活需要之目的。实践中，宅基地的使用主要体现在日常生活功能之需方面。具体方式上，主要表现为在宅基地上建造住宅，以及搭建厕所等附属设施，还包括在宅基地上种植花草、蔬菜等。在此需强调的是，宅基地的使用，不得改变用途，应符合乡(镇)土地总体规划。

3.宅基地的收益。在传统宅基地使用权制度中，收益权被排除在宅基地使用权权利制度之外，宅基地的收益权能在法律上受到了限制。现实生活中，则又存在大量对宅基地使用权进行收益之客观事实。

宅基地的收益权能，主要表现为两个方面：一是宅基地使用权人利用宅基地种植蔬菜、养殖家畜而产生的天然孳息；二是宅基地使用权人通过出租宅基地收取的租金等。比如，根据《土地管理法》第六十二条的有关规定，宅基地使用权人是可以将住宅对外出租的，但同时明确在出租后，不得再申请宅基地。在我国城乡二元结构的背景下，外出务工农民长期在外，而宅基地则长期闲置，通过出租宅基地使用权(房屋)可以有效利用资源，有利于增加农村村民的收入，维护农民合法权益。当然，宅基地的收益权能受到一定的限定，即宅基地使用权人不得改变宅基地用途。

4.宅基地的处分。从法律规定看，宅基地使用权的占有、使用、收益等权能得到了明确和体现，而宅基地的处分权能，则不甚明确。但从法律的相关条文内容看，则有隐含宅基地的处分权能之义，只不过该条文规定是通过反向禁止的方式予以体现。比如，《土地管理法》第六十二条第五款规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”特别是近年来，随着宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革的开展，在放活宅基地使用权的背景下，宅基地的处分权能得到了彰显。在此需注意的是，宅基地的处分权能具有限制性。宅基地使用权不得单独转让，仅可随合法建造的住宅通过出售、赠与、继承、遗赠等方式流转宅基地使用权。

另外值得一提的是农村宅基地的“三权分置”问题。

近年来，围绕宅基地试点工作的开展，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”有序进行，宅基地制度改革有序推进。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中对农村土地制度改革进行顶层设计。该意见明确改革完善农村宅基地制度，要求针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出农村宅基地“三权分置”这一政策主张之后，宅基地“三权分置”和农村承包土地“三权分置”一样成为当前的一个热点问题。

2018年中央一号文件将宅基地“三权分置”中的“三权”表述为所有权、资格权和使用权。宅基地“三权分置”的目的在于促进农村宅基地的对外流转，使本集体之外的人也能够获得对宅基地进行利用的权利，提高宅基地的利用效率。对于宅基地“三权分置”在法律上的解读，有人主张将原宅基地使用权拆分成具有身份属性的资格权和具有财产属性的使用权，这样便与2018年中央一号文件中宅基地“三权分置”的表达一致。但有学者指出，无法从宅基地所有权中分置出一个带有成员权性质的“资格权”，只是在维系宅基地使用权身份性的前提之下，从中派生出一个不具有身份属性的宅基地租赁权。

要对宅基地“三权分置”有一个准确的法律表达，关键是如何理解农户和作为实际使用人的社会主体对宅基地所享有权利的性质。

有学者主张将非本农民集体成员的社会主体对宅基地的利用权定性为地上权(相当于我国的一种用益物权)，但它以作为本集体成员的农民享有的宅基地使用权定性为相当于所有权(农民土地所有权的替代物)为前提，因为若仍按现行法规定将本集体成员农民的宅基地使用权定性为一种用益物权，则其与地上权同为用益物权，这两个对宅基地利用内容相同的用益物权之间的相互排他性问题在法理上难以解决。

另有学者主张在现有宅基地使用权的基础上派生出一个不具有身份属性的宅基地租赁权，由此宅基地“三权分置”的法律表达是“土地所有权一宅基地使用权一宅基地使用权的租赁权”。对于宅基地租赁权的性质，多数学者认为其应当为债权，并将其看作一种法定租赁权。

但有学者对此提出质疑，认为宅基地法定租赁权设想在解决当前宅基地权利制度上存在很大的局限性：第一，不利于土地资源的高效利用以及对农民土地权益的保护；第二，宅基地法定租赁权制度的执行面临诸多技术难题；第三，宅基地法定租赁权作为债权，权利效力弱、期限短；等等。同时，如果将社会主体对宅基地的使用权视为一种债权的话，则不应在物权章节中加以规定，而应在体现债的关系的合同编中加以规定。

也有学者认识到非本农民集体成员的社会主体对宅基地的利用关系非一般的债权性利用可以涵盖，因此主张赋予宅基地法定租赁权以物权化性质。但其并未阐述债权性租赁权为何因“法定”就会产生物权化效应。

可以看出，宅基地“三权分置”作为一项政策主张提出之后，如何在法律上做出可行与理性的表达，学者之间的意见并不统一，需要进一步深入研究探讨。鉴于法学理论研究上的不成熟性，在这次《民法典》编纂过程中，宅基地“三权分置”的主张在《民法典》中并未加以落实和表达。

此外，根据法律规定，宅基地使用权的主体为农村村民。实践中，对宅基地使用权主体的认定存在较大争议。此问题也关涉农村房屋买卖合同的效力认定问题。这是社会主义新农村建设中存在的重大问题，也较为复杂。对此问题，我们要密切关注国家相关政策规定，在非试点地区，对于农民将其宅基地上的房屋出售给非本集体经济组织成员的，应依法认定合同无效。而对集体经济组织成员资格的认定，可结合承包地征收补偿费用分配纠纷中的主体资格认定标准，即综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。