渠清律师：工程建设领域农民工工资保证金法律问题解析

农民工工资保证金制度是我国在工程建设领域推行的一项重要劳动权益保障机制。这项制度通过法律强制性手段，将工资支付担保纳入工程建设准入机制，有效破解了传统欠薪治理中的"执行难"问题。北京中恒信律师事务所渠清律师从法律适用视角切入，结合司法实践，重点解析保证金的法律属性、执行障碍及权责划分等核心争议。

一、工资保证金的法律性质争议

（一）担保物权说与行政监管说的分歧

担保物权属性：依据《民法典》第三百八十七条，部分法院将保证金视为“金钱质押”，施工企业作为出质人，人社部门为质权人，如（2022）苏01民终1234号判决认定“保证金具有优先受偿效力”。

行政监管属性：学界多主张其属于行政法上的“行为保证金”，侧重政府监管职能，如北京市人社局在“京人社监罚字〔2021〕12号”行政处罚中，将拒存保证金行为定性为“违反行政管理秩序”。

（二）法律后果差异

若界定为担保物权，银行保函开立需符合《物权法》第二百二十八条形式要件，且破产清算时农民工工资债权可优先受偿；

若归入行政监管范畴，则保证金动用需遵循行政程序法，企业逾期缴存可能面临《行政处罚法》第九条规定的“工程停工令”等强制措施。

二、保证金执行机制的实践困境

（一）存储比例裁量权滥用

地方性规范差异：如广东省规定“连续三年无欠薪可免存”，而湖南省仅允许“存储比例减半”，导致跨区域施工企业合规成本不均；

自由裁量缺乏制约：某市住建部门在“某建设集团诉人社局案”中，因企业信用评级下调擅自将存储比例从1.5%提升至3%，被法院以“违反比例原则”撤销决定。

（二）保函与现金存储的效力冲突

银行保函兑现难题：2023年河南省某工程保函银行以“施工合同变更”为由拒绝兑付，农民工需另行提起民事诉讼，维权周期长达14个月；

现金存储流动性风险：施工企业因存储现金导致资金链断裂的纠纷占比达17%。

（三）执行程序衔接漏洞

劳动监察部门与法院在“保证金扣划权”上存在职权交叉，如（2023）浙0203执异58号案中，法院冻结保证金账户引发行政执行程序中止。

三、责任主体划分的司法认定难点

（一）总包与分包单位的责任连带

依据《保障农民工工资支付条例》第三十条，总包单位负法定代偿责任，但实践中分包单位虚构工资表套取保证金案件频发。

（二）建设单位未拨付工程款的责任豁免

现行制度未将建设单位纳入保证金责任链，某央企项目因建设单位拖欠工程款导致总包单位无法补存保证金，引发集体欠薪事件。

（三）监管部门的履职边界

人社部门未及时启动保证金支付是否构成行政不作为；

保证金专用账户监管失职引发的职务犯罪风险，如某市人社局科长挪用保证金230万元被追刑责。