金融支持用水权改革工作主要是赋予用水权资产属性，推进用水权贷款融资，即通过用水权办理担保获取融资。用水权抵（质）押贷款有利于拓宽企业融资渠道，促进环境资源优化配置、推动用水权市场发展与生态文明建设。目前，国内用水权抵（质）押尚处于探索阶段，缺少基本理论与实践规范相结合的研究。文章以宁夏用水权抵（质）押贷款实践为研究对象，梳理贷款程序和流程，剖析金融支持用水权改革的特点、存在的问题和解决的措施，分析金融支持用水权改革的有效路径，以期完善用水权抵（质）押贷款相关机制。
引言
金融支持用水权改革工作主要是赋予用水权资产属性，推进用水权作为押品融资，主要表现为贷款融资，即通过用水权办理担保获取融资。用水权抵（质）押贷款有利于拓宽企业融资渠道，促进环境资源优化配置、推动用水权市场发展与生态文明建设。用水权抵（质）押贷款在实践领域的探索可以追溯到早期的水权制度改革，但其作为明确的金融创新工具被提出并广泛推广主要发生在近几年。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确提出“鼓励企业和个人依法依规开展水权和林权等使用权抵押、产品订单抵押等绿色信贷业务，探索‘生态资产权益抵押+项目贷’模式”，为用水权抵质押融资的发展提供了国家层面的政策指引。2022年，水利部、国家发展改革委、财政部印发《关于推进用水权改革的指导意见》，明确“加强与金融机构沟通协调，协同研究探索通过用水权质押、抵押、担保等方式，为水资源节约保护和开发利用等提供融资支持”。在用水权市场化交易和节水产业发展的背景下，用水权抵（质）押贷款在全国呈现快速发展态势，宁夏、江苏、内蒙、陕西、四川等多地推出了“水权贷”[1-4]“取水贷”[5-6]“节水贷”[7]等融资服务，有效破解了企业融资困境，盘活了水资源资产。
目前，关于用水权抵（质）押的研究焦点多关注用水权抵（质）押贷款的法律属性、运作机制和风险防控，缺少基本理论与实践规范相结合的研究。靳雪等[8]通过构建政府-商业银行-农户的三方演化博弈模型，分析了农用水权抵押贷款模式发展初期各利益主体的相互影响关系。郎劢贤等[9]结合地方用水权抵（质）押实践，归纳总结和梳理分析用水权抵（质）押的主要类型、现行相关政策以及存在的主要法律风险。匡有青[10]以浙江丽水取水贷经验为基础，分析了取水贷融资模式的内涵和优势。郑雨薇[11]以取水贷融资模式为研究对象，分析中央及地方政策建设现状，目前“取水贷”运行过程中还存在着取水权的法律属性界定模糊、融资担保方式不统一、融资业务监管机制不健全以及激励措施不足等问题。杨雅慧等[12]选取了47个取水权质押担保案例开展实证分析，分析了取水权质押担保的主体结构、贷款规模及质押对象等实践特征，并提出了完善法律与推进金融创新等建议。
本文以宁夏用水权抵（质）押贷款实践为研究对象，梳理用水权抵（质）押贷款程序和流程，剖析用水权金融改革的特点、存在的问题和解决的措施，浅析金融支持用水权改革的有效路径，以期为完善用水权抵（质）押贷款相关机制提供决策参考。
1用水权抵（质）押贷款案例及融资路径解析
用水权抵（质）押贷款是指企业或个人以其依法取得的取水权、水资源使用权等水权益作为抵押或质押，向金融机构申请贷款的一种融资方式，借款人需拥有合法、有效且权属清晰的水权证明文件（如取水许可证、用水权证）。金融机构会综合评估水权的价值、期限、用途及潜在价值波动等因素来确定贷款额度、利率和期限。贷款获得的资金通常被规定优先用于水资源管理、保护、节约、开发利用等相关项目。宁夏以服务实体、注重实效、防控风险为原则，把用水权金融改革作为用水权改革的主要内容，创新“金融+水资源”融合链接，相继印发了《金融支持用水权改革的指导意见》《“四权”抵押贷款贴息资金管理办法》，探索将用水权作为合格质押物，大力创新符合用水权项目属性、模式和融资特点的金融产品和服务模式，赋予了用水权更大的商品属性、市场属性、金融属性，积极引导国家开发银行宁夏分行、中国农业发展银行宁夏分行、中国建设银行宁夏分行以及宁夏银行、黄河农村商业银行等金融机构积极探索用水权金融改革，主动参与项目融资方案设计，为用水权改革相关项目和主体提供高效优质、成本较低、风险可控的综合金融服务，截至2024年年底，20个县（区）及宁东基地、35家银行开展用水权质押、授信、贷款实际案例62笔，共发放贷款8.43亿元，推动水资源向“水资产”转换[13-15]。
1.1典型案例
针对用水权融资特点，宁夏贺兰县规范了企业用水权抵（质）押贷款融资路径，探索出用水权抵（质）押贷款甲、乙两种模式。甲模式即借款人向金融机构申请融资，金融机构认为需要担保机构介入，由借款人将其自身或第三方合法持有的用水权作为抵（质）押物提供给担保机构；乙模式即借款人直接向银行机构申请融资，向其提供自身或第三方合法持有的用水权作为抵（质）押物。贺兰县引进融信担保公司参与用水权抵（质）押贷款融资担保，如出现不良贷款，担保公司承担金融机构80%的信贷资产损失并对用水权指标进行处置。
1.1.1案例1
母公司企业A年确权水量为15.1万m3（地下水），通过用水权指标对其子公司企业a进行融资增信；中国银行贺兰支行审批同意企业a信用额度由800万元增加至1000万元，授信总额由借款人名下的土地使用权、地上房产和用水权抵押担保；借款人与中国银行贺兰支行签订了借款合同和最高额抵押合同；中国银行贺兰支行办理登记公示，完成放款手续。
1.1.2案例2
企业B年确权水量为6.95万m3（地下水），通过用水权指标进行融资；宁夏贺兰农村商业银行股份有限公司德胜支行（以下简称农商行德胜支行）审批同意为企业B贷款300万元，授信总额由借款人名下的土地使用权、地上房产和用水权抵押担保；借款人与农商行德胜支行签订了借款合同和最高额抵押合同；农商行德胜支行办理登记公示，完成放款手续。
1.1.3案例3
企业C年确权水量为1.86万m3（地下水），通过用水权指标进行融资；交通银行宁夏分行审批同意为企业C贷款400万元，授信总额由借款人信用和用水权抵押担保；借款人与交通银行宁夏分行签订了借款合同和最高额抵押合同；交通银行宁夏分行办理登记公示，完成放款手续。
1.2融资路径解析
用水权抵（质）押贷款与其他财产抵押既存在共同特性，又凸显出其作为用水权交易制度背景下一项新型融资方式而具有的特殊性。开展用水权抵押贷款应至少选择一种贷款模式开展，并参照以下程序办理，用水权抵（质）押贷款流程如图1所示[16]。
（1）申请与受理：(1)借款人有用水权融资意向的，向水行政主管部门提出用水权指标融资申请。(2)水行政主管部门对借款企业用水权确权量及可抵押指标进行审核并提出认定意见，向借款人出具用水权抵押融资意见。(3)借款人与金融机构初步达成融资意向后，将用水权抵押融资意见、贷款申请资料提交至银行机构进行贷前调查。(4)借款人、金融机构认为需担保机构为贷款提供担保的，借款人一并将相关资料提交至担保机构同步开展担保审查。
（2）调查与审查：(5)金融机构、担保机构针对拟抵押用水权的持有主体、有效期限、是否已抵（质）押、工业用水权有偿使用费缴纳等情况开展贷前调查和担保审查。(6)金融机构和担保公司依据用水权相关指标交易基准价等因素，组织开展或委托具备相应能力的第三方评估公司开展用水权价值综合评估，核定借款人综合授信、贷款和担保额度。
（3）签订合同：(7)办理借款、抵押、担保等合同的签订手续。合同签订后，1个月内报水行政主管部门；如需申请财政贴息资金，同步向财政部门备案并办理相关贴息手续。
（4）办理抵押登记：⑧借款人、金融机构或担保机构、用水权人共同前往水行政主管部门提出办理用水权抵押贷款抵押登记、存管手续申请。水行政主管部门审核同意后办理登记备案手续，出具《用水权抵押登记备案证明》。水行政主管部门、审批服务局对已办理抵押用水权指标进行备案管理。⑨金融机构登录中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统办理抵押公示手续。
（5）发放贷款：⑩银行机构向借款人办理放贷手续。
（6）归还贷款：⑪借款人贷款到期归还贷款或提前还款。
（7）解除用水权抵押登记：⑫抵（质）押权人、借款人或担保机构、用水权人共同前往水行政主管部门、审批服务局对债务履行完毕事实进行签字盖章确认，《用水权抵押登记备案证明》自动作废。⑬水行政主管部门、审批服务局对已办理解除用水权抵押事宜进行备案管理。
（8）用水权处置：借款合同约定的还款期限届满，借款人到期未履行还款义务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，可以依法处置抵押的用水权。抵押权人可在用水权交易平台转让相应用水权，抵押权人对用水权交易资金优先受偿后，有结余金额的，退交借款人；交易资金不足以偿还借款本息的，贷款人或担保人按照相关合同约定，对不足部分有权继续向借款人追偿。抵押用水权的处置方式包括：通过公开竞价方式开展用水权交易，交易按照《宁夏回族自治区用水权市场交易规则》执行；国企参与收储交易等其他符合相关规定的处置方式。
2用水权抵（质）押贷款融资面临的困境
2.1用水权法律属性界定不明确
目前，用水权是否属于法定担保物，以及银行享有的是抵押权还是质押权至今尚未形成定论。用水权要成为合格的担保物，其种类应由法律明确规定。在法律层面，我国关于用水权质押融资的法律规范更多的是基于《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）以及担保制度的相关司法解释。首先，《民法典》第三百二十九条明确“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”；第二，《民法典》第三百九十五条第一款第七项明确“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产可以抵押”，对抵押权有一条开放式兜底规定，即法无禁止皆可抵押；第三，《民法典》第四百四十条第七项明确“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利可以出质”，目前其他法律、行政法规并无补缺性规定，本条为封闭式兜底规定，意味着其他财产权利可以出质有一个前提，即在法律、行政法规中已经规定。综上，本文认为《民法典》对于质押和抵押两个条款立法设计不同，对其他权利质押采用“一般禁止”，对其他抵押财产采取“一般允许”的原则。从这个角度来讲，将用水权担保定性为“权利抵押”更符合立法逻辑。
2.2当年用水权指标抵（质）押登记存在不确定性
目前，宁夏用水权确权期限均截止到2025年年底，确权到期后需再重新确权、颁证。用水权指标随着水资源的使用，其价值在确权期限内会逐渐减值，当年内动态的水权指标其价值存在不确定性，将确权期限内未来年限用水权指标进行抵质押融资时，要考虑贷款无法偿还时用水权剩余的处置年限及交易可获得的收益，以及确权到期后，金融机构对企业后续用水权确权享有抵（质）押权利。
2.3用水权抵押贷款登记公示模糊
目前，从登记这一环节来看，根据《最高人民法院关于适用有关担保制度的解释》第六十三条的规定，“当事人未在法定登记机构依法进行登记，主张该担保具有物权效力的，人民法院不予支持”，即担保需要进行登记才能产生物权效力。首先，用水权的属性使得用水权的公示方式必须能够满足政府对于用水权抵押实质性审查的需要，采用登记生效主义，才能便于行使监管职责。其次，我国的法律对于自然资源上产生的权利的占有、使用、收益的权利大部分都采用的登记生效主义，例如林权、土地使用权、海域使用权、矿业权、碳排放权、排污权等，用水权抵押也应采纳其他自然资源使用权的登记规定。最后，登记生效主义能够产生对世效力，通过国家公权力对抵押权人的合法权益进行保护，同时第三人也会知晓该用水权已经设定抵押的事实，防止产生权属纠纷。
2.4用水权价值评估还需进一步完善
目前，用水权价值评估方法还不统一，用水权定价方法各有风险，历史数据体量难以参考，用水权价值评估认定还不稳定，在融资时用水权价值评估一般参照交易时的购买价或收储回购价综合确定，由借款人与贷款人协商确定评估。银行并非专业的评估机构，通过与借款人协商确定用水权价值的方式，往往并不能反映用水权真正的市场价值。
2.5单一用水权抵（质）押担保贷款额度较低
以贺兰县为例，按照存量企业已确权水指标分析来看，企业用水权确权指标平均值为19.49万m3/a，单户最大确权水量为32.61万m3/a，单户最小确权水量为788m3/a。因企业用水指标根据产能确定，且金融机构普遍按照基准价进行评估价值，单一用水权抵押可申请贷款额度普遍较低，单一抵押不能很好地解决企业融资困境。
2.6用水权有偿使用费存在落空风险
企业缴纳用水权有偿使用费是否作为用水权抵（质）押的前置条件，目前还有不同认识。有的认为，若把企业缴纳有偿使用费作为贷款前置条件，由于银行在估算水权价值时会考虑缓释和防控风险的问题，会对押品按照基准价及一定折率（一般权利型担保折率在50%）估算用水权价值，放款金额有可能会低于企业缴纳的用水权有偿使用费，如此一来企业贷款意愿不强。有的认为，若不将企业缴纳有偿使用费作为贷款前置条件，企业取得贷款后，一旦出现还款风险，银行难以通过有偿方式处置用水权抵（质）押指标，则容易导致银行贷款难以收回。
2.7用水权的处置变现存在困难
当出现用水权抵（质）押贷款的用水户到期未履行还款义务或发生了约定实现抵（质）押权的情形时，金融机构需要通过处置用水权来收回不良贷款，处置用水权后用水户将面临停水无法生产的情况，如不及时处置用水权，对银行变现存在一定阻碍。
3用水权抵（质）押贷款中的风险防控
目前，通过用水权抵押贷款帮助企业盘活水资源、拓宽融资渠道，降低担保物的门槛，给银行带来了新的业务拓展，但该项业务尚处于探索和不断完善阶段，风险高于传统抵质押业务，企业所抵（质）押的用水权在未来的收益评估是最大的风险点，也是最大的难点。金融机构对企业的用水权担保评估格外严格，在授信额度上普遍采用较为保守的按缴纳用水权有偿使用费的基准价进行估值。建议金融机构从以下两个方面做好风险防控。
3.1夯实贷前尽调工作
针对用水权融资业务特点，制定个性化的尽调清单，拓展贷前调查的广度，加强贷前调查的深度。与房产等传统抵押融资相比，用水权担保融资与环保政策、环境执法、用水权交易市场等密切相关，一旦借款人因违反水行政管理秩序行为而被吊销确权证的，银行将面临抵质押物灭失风险。为消除信息不对称带来的风险，银行可以通过金融信用信息等共享平台全面掌握借款人情况，同时加强与水行政主管部门、审批服务局等机构的信息对接，实时了解借款人用水行为、实际用水量、用水权使用费缴纳、合法经营等情况，核查借款人是否发生过水行政处罚事件等。
3.2在贷中贷后做好风险防范
贷中应严格按照当地金融监管部门出台的操作指引等相关规定，审查贷款用途，落实抵质押登记和公示手续办理，防范抵质押权落空风险。贷后须密切关注借款人用水计划、实际用水量和用水权使用费持续缴纳情况，授信期内如出现政策变化或其他不利因素影响用水权价值或抵质押有效性的，银行应及时重新评估授信风险，并适时与借款人沟通追加担保以进一步缓释业务风险。
4助推用水权抵（质）押贷款工作的建议措施
4.1加快推进用水权确权工作
水资源的资产价值是金融赋能用水权改革的重要依据，水资源的价值属性体现在用水户水权的确权登记，需要对用水户用水水量、水源、取水路径及计量设施等进行普查登记，还要统筹考虑产业结构和规模、未来产业布局规划等，综合确定符合地方实际的行业用水定额以及各行业用水管控指标。建议各地全面开展用水普查调查，按照“计量完备、核定便捷”的原则，确定划分最适宜的计量单位，分解工业、农业、规模化养殖业的用水指标红线，全面开展工业、农业、规模化养殖业用水权确权。
4.2出台用水权担保融资的指导意见
在用水权市场运行步入成熟阶段之后，《民法典》与专门法应对用水权的财产性权利进行必要回应，使未来用水权抵押能够有法可依，提高各方主体参与到用水权抵质押业务中的积极性。建议出台专门司法解释明确用水权的法律属性、担保方式、公示原则，将用水权明确纳入可担保财产的范围，增强用水权担保的确定性和可预期性。此外，建议金融监管机构出台关于用水权担保融资的指导意见，对开展用水权担保融资业务提出统一的规范操作流程及合规性要求，增加银行用水权担保融资业务的配套保障。
4.3明确具体登记方式和机关
《民法典》第四百零二条和四百零三条规定了两种通用的公示方式，分别为不动产抵押登记生效主义和动产抵押登记对抗主义，但对于用水权的具体登记机关并无明确规定。中国人民银行发布的《动产和权利担保统一登记办法》，提出了“其它可以登记的动产和权利担保”纳入统一登记范围。建议采取通过在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统办理登记和公示，在水行政主管部门办理用水权抵押登记备案证明或他项权利证的方式明确金融机构的抵押权利人身份，打通抵押关键环节，有效规避抵押操作风险。
4.4统一用水权评估方法和机制
用水权的价格是实现资源配置优化的关键，构建科学合理的用水权定价机制是保障金融机构和企业实现各自利益最大化的重要环节。目前，用水权基准价由政府实行政策定价，亟须不断完善价格机制和用水权交易市场的定价机制，创新完善用水权“评估—定价—交易（补偿）”的价值实现机制，完善用水权价格定价机制，使其能够充分反映水资源稀缺程度和供水成本，让用水权的价格能够市场化，真实体现供需状况。用水权价值评估受到确权总量、期限、市场供需等多重因素影响，建议由专业评估机构对企业未来用水权收益进行合理的价值评估，同时加强用水权价值评估相关人才的培养。
4.5多种组合担保提升贷款信用额度
目前，企业通过单一的用水权指标进行抵押融资额度普遍不高，建议将企业自身或第三方确权颁证的用水权作为混合抵押的担保物之一，有效提升企业综合授信额度的同时，拓宽抵（质）押物范围和还款来源，通过多种担保方式可缓释或抵消用水权贬值的风险，并且降低企业的违约风险。
4.6约定贷款到期前足额缴纳用水权有偿使用费
对于办理用水权抵（质）押贷款的企业，建议在借款合同、抵押合同中明确约定企业需在贷款到期前按时足额缴纳用水权有偿使用费，避免出现指标受偿银行后用水权有偿使用费落空的情况。建议进一步细化用水权有偿使用费缴纳标准、条件等，对于办理抵押贷款的区别对待，避免“一刀切”。
4.7明确金融机构主体交易资格
目前，还未有相关法律法规明确金融机构可以作为交易主体参与用水权交易平台挂网公开竞价转让用水权指标。应减少政府对用水权市场的行政干预，加快实现由“政府引导用水权交易”向“市场主导用水权交易”的转变，加快破除用水权市场交易主体壁垒，明确开展不同主体、类型和模式的用水权交易形式。另一方面，随着用水权交易市场的逐步拓宽和完善，未来将打破用水企业之间水权交易的可能性。目前已有政府授权国企参与交易的案例，预计未来将出现多种交易主体和形式的用水权交易，逐步拓宽用水权交易多样化。
4.8扩宽用水权贷款处置化解方式
一是构建多层次统一的全国用水权交易平台，加快整合现有用水权交易平台资源，加强区域性用水权交易平台和国家水权交易平台的合作衔接，拓宽用水权交易市场。二是积极推动引进担保公司参与用水权抵质押贷款融资担保，政府、金融机构和企业打好银证担保“组合拳”，切实防控用水权抵押贷款风险。如发生借款人违约风险，担保公司承担借款人代偿义务后对用水权指标进行处置弥补损失。三是政府授权国有企业参与用水权收储再交易工作，贷款出现不良后可将抵押的用水权指标通过国企进行有偿收储，收储资金用于偿还借款，缩短处置周期。
4.9设立商业保险控制抵押物变现风险
建议保险公司按照市场需求，针对企业用水权抵押贷款，开发相关的专业抵押物财产保险或者贷款信用保险。当银行向贷款企业提供贷款时，可以要求贷款企业办理相关保险以减少贷款活动中的违约风险。
5结语
宁夏用水权抵（质）押贷款融资实践表明，用水权金融改革是破解生态保护与产业发展矛盾的有效路径，通过“确权赋能、市场定价、金融创新、技术支撑”的系统改革，成功激活了沉睡的水资源资产，为企业绿色转型注入新动能。然而，用水权金融改革的纵深发展仍面临法律地位模糊、市场流动性不足、风险管控薄弱等挑战。未来需在三个维度持续突破：一是制度维度，加快用水权物权化立法，构建全国统一的水权交易规则；二是市场维度，发展水权二级市场与衍生工具，健全价值评估体系；三是技术维度，建设智慧水利金融平台，打通监测、评估、融资、风控全链条。唯有如此，方能真正实现“绿水青山”与“金山银山”的有机统一，为全球水资源短缺地区的绿色发展贡献中国方案。
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