核心提示

全域土地综合整治已由国土空间治理的局部试点，升级为落实国家重大战略的重要工具和平台。本文认为，全域土地综合整治的逻辑本质在于：以“安全—发展—民生”为导向，通过空间全要素的系统性重构，实现守住保护底线、促进高质量发展与调节经济周期的综合治理目标。同时，本文从国家发展逻辑出发，厘清了全域土地综合整治的三大作用机制：在价值和目标层面，赋能保护与发展；在空间治理层面，通过人地关系的动态优化配置解决现实矛盾；在转型发展层面，发挥逆周期投资与跨周期空间储备的经济调节功能。

本文引用信息

吕婧,吴次芳,肖武,易杭.全域土地综合整治的顶层逻辑[J].中国土地,2025(12):4-9.

当今世界正经历百年未有之大变局，全球化格局重塑、气候变化加剧与地缘政治冲突频发，使得国家安全与可持续发展面临前所未有的挑战。作为国家治理的基本载体，国土空间在应对经济转型、生态修复与城乡协调发展中发挥着关键作用。随着我国新型城镇化、乡村振兴与生态文明建设协同推进，土地利用方式正在发生深刻变革。2019年，全域土地综合整治试点工作启动。2024年8月，自然资源部印发了《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，标志着全域土地综合整治已从试点探索转入全国全面推进的新阶段。在此背景下，亟须从国家安全和发展的逻辑层面厘清其核心定位与发展方向。构建全域土地综合整治的顶层逻辑分析框架，不仅是对现有国土空间治理理论体系的补充与丰富，更是为该工作的规范化、系统化推进提供科学依据与方向指引，以促进政策措施的精准落地与效能的最大化提升。基于国家战略需求与现实挑战，本文试图从保护与发展、人口适配、经济调节三个维度解构全域土地综合整治的顶层逻辑，并探讨其落地路径。

全域土地综合整治的概念与内涵

概念辨析。土地整治是全域土地综合整治这一概念体系的基础，该概念的形成经历了从单一目标到系统治理的演进历程，其内涵随着国家发展阶段与治理需求的提升而持续深化。根据行业标准《土地整治术语》，土地整治是为满足生产、生活和生态功能需求，对未利用、低效、损毁、退化土地进行综合治理的活动。此阶段的工作核心聚焦于土地要素本身，侧重通过工程技术手段实现耕地数量与质量的双重提升，具有鲜明的单一目标和项目化特征。可见，当时土地整治是国家落实“占补平衡”政策，保障粮食安全的重要工具。

随着城乡发展矛盾的复杂化，在国土空间治理的语境下，这一概念逐步扩展为土地综合整治。其重心从单一的土地要素，转向对建设用地、农用地及未利用地的系统统筹治理，并开始关注空间格局的优化，旨在解决城乡建设用地结构失衡、土地资源区域间优化配置等复杂问题，也成为了保障耕地总量平衡、实现建设用地供给以及土地节约集约利用的重要抓手。

当前，在国土空间治理体系现代化目标要求下，全域土地综合整治成为面向新时期诸多空间和社会问题的系统化解决工具。全域土地综合整治定义为：在一定尺度的国土空间范围内，系统开展空间布局优化和要素配置，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复和特色整治等活动总称。它以全域土地及自然资源为整治对象，旨在整体改善区域空间要素配置、系统防治土地退化并满足新的功能需求，是落实国土空间规划和城乡统筹发展战略的重要工具。

全域土地综合整治是对土地整治的继承，更是突破与创新，标志着治理范式发生了根本性转变。其核心特征体现在五个维度，包括：目标的多维性，即强调对产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕及乡村振兴、城乡融合发展、生态文明建设等多目标的支撑作用；空间的整体性，即不再仅限单块地，而是以乡镇或片区进行统筹实施；内容的综合性，即对“山、水、林、田、湖、草、村”进行多要素治理，统筹优化国土空间布局；实施的协同性，即不仅是单一的农用地整治工程技术活动，而是农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、历史文化保护、特色产业导入等多类项目的统筹，是落实国土空间规划并开展适应性调整的活动；投融资多元性，即不是单纯的政府投入，而是中央地方财政资金、政策性金融资金、社会资本等协同的多元投融资方式。

顶层逻辑的核心内涵。全域土地综合整治制度设计的基础逻辑是建立在国家生态文明建设和国土空间治理体系现代化等基础理念之上，国家通过统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制与生态修复职责（即“两统一”职责），为全域整治提供坚实的制度基础，确保相关工作在国土空间规划框架下得以有序推进。同时，人与自然生命共同体的理论为其提供了根本遵循，指导其实践必须坚持系统思维，将生态保护与资源利用统筹考量，实现人与自然的和谐共生。由此，全域土地综合整治顶层逻辑的核心内涵，是国家在“生命共同体”理念和人民至上的价值导向驱动力、“两统一”职责的统筹力、经济周期调节的发展力等共同作用下，以土地为核心载体，通过统筹全域全空间全要素配置，实现“安全—发展—民生”多重战略目标的系统性治理。这体现了国家对国土空间保护、利用与发展的顶层设计与长远谋划，反映了治理范式从资源要素驱动向国土空间系统治理的根本性转变（见图1）。

图1全域土地综合整治的顶层逻辑

全域土地综合整治的平衡逻辑：多维赋能与现实适配，实现保护与发展的战略平衡

全域土地综合整治的顶层逻辑，在实践层面展现为通过多维赋能，实现保护与发展这一核心关系的战略性平衡，并精准适配于当前国土空间利用中的突出矛盾。所谓“多维赋能”，是指并非单一、僵化的指令，而是通过制度、规划、资本与技术等多种手段，为不同区域、不同发展阶段的土地综合整治注入能力与动能，使其能够因地制宜地服务于“安全—发展—民生”的核心目标。而“现实适配”则强调，这一赋能过程必须紧密对接并精准响应我国国土空间治理中最紧迫、最突出的现实挑战，其核心使命在于破解保护与发展之间看似对立的“二元悖论”，寻求并实现一种动态的、高水平的战略平衡。这种平衡不是简单的“一半保护、一半开发”，而是在坚守粮食安全与生态安全这一不可动摇的保护底线前提下，通过空间结构的优化与资源利用效率的提升，为高质量发展开拓出新的内在空间与路径，最终将保护的要求转化为发展的新范式。

赋能“安全”，坚守粮食安全与生态安全底线，筑牢国家发展根基。全球气候变化威胁粮食安全，确保粮食安全就是守护国家安全。《第三次气候变化国家评估报告》和中国气象局数据显示，过去几十年我国400毫米和800毫米等降水量线有明显向西和向南发生移动的趋势，未来的气候变化可能导致我国三大主粮减产约10%。面对这些挑战，全域土地综合整治已成为抵御粮食安全危机的战略手段：通过实施耕地垦造、提质改造、高标准农田建设等，实现耕地数量有增加、质量有提升；通过实施耕地及永久基本农田调整置换、“小田并大田”等措施，推动零碎、散乱耕地升级为“优质、集中、连片”农田；通过开展生态化设施建设和生态友好型种植方式，实现农田生态化改造。

生态安全是国家安全的重要基础。生态保护修复也是全域土地综合整治的关键任务，其通过将整治腾退出的建设用地，因地制宜恢复为林地、草地、湿地，可以提升区域生态系统碳汇能力，助力实现碳达峰碳中和目标，筑牢国家发展的空间保障。

赋能“发展”，激活土地资源价值，助力高质量发展与城乡融合。全域土地综合整治是一种土地要素配置新模式，从主要依赖自上而下的计划配置，逐步发展为结合地方自下而上的发展需求，通过多元化投入和多项政策支持，实现上下联动的自然资源要素供给和需求“握手”匹配对接平台。全域土地综合整治以镇域为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，构建镇村空间资源按需腾挪、有序流动机制，整镇推进、镇村联动盘活存量用地，腾出优质连片发展空间，促进区域之间、城乡之间要素双向流动和协调发展。其整治过程不仅关注农业空间的产能提升，也注重城乡空间的结构优化与功能融合，为产业升级、城乡融合与区域协调提供空间保障。

赋能“民生”，回应人民对美好生活的需求，提升城乡空间品质与生活幸福感。全域土地综合整治通过显化农村地区资源资产价值，补齐乡村发展要素短板，改善基础设施和投资经营环境，有序承接关联产业，培育壮大乡域经济。政府引导加快推动集体经营性建设用地入市、耕地占补平衡等土地政策改革，建立健全城乡要素平等交换机制，使城乡居民拥有平等发展权益，公平享受改革发展成果。增加农村居民的经济收入、改善农村人居环境、保护与传承农村传统文化等,应成为新时期全域土地综合整治统筹实施的核心任务。

全域土地综合整治的治理逻辑：人地动态优化配置实现空间治理

顶层逻辑下的空间治理核心在于实现人地关系的动态优化配置，即通过全域土地综合整治，在空间结构重构中协调人口分布、土地利用与产业布局之间的关系，使空间资源配置更具效率、公平与韧性。笔者认为，顶层逻辑下的空间治理并非单一维度的土地整理工程，而是以“人—地—业”系统耦合为核心的综合治理过程，通过系统性重构国土空间格局来应对乡村空间收缩、农地细碎化与人口结构变迁等多重挑战，体现了国家实现城乡融合与乡村振兴的战略决心。

乡村空间优化和低效建设用地整理应对乡村自然衰减。乡村自然衰减是城镇化进程中人口由乡至城单向流动的客观结果，直接表现为农村常住人口减少、建设用地利用粗放乃至闲置，形成了大量的“空心村”。全域土地综合整治可通过主动的村庄整治与空间优化，对乡村地域系统进行结构性、功能性的重组与升级，将“减法”转化为提质增效的“加法”，从而实现乡村空间的战略重构与价值再生。

具体策略和方法主要包括以下几点。一是盘活乡村用地空间，推动“空心村”治理。“空心村”的出现是城市化进程中难以避免的现象，我国农村“空心化”现象较为严重。根据国家统计局数据统计，截至2024年年底，全国农民工总量接近3亿人，且从1985年至今的40年里，全国自然村数量减少约150万个，行政村数量减少近50万个。全域土地综合整治通过宅基地复垦、村庄整合与闲置地再利用，可有效盘活存量土地资源，增加耕地与生态用地比例，治理空心村问题。

二是优化乡村空间用地布局，促进人居环境升级。人居环境改善是乡村空间重构的重要目标。全域土地综合整治要根据人口流动规律和集聚趋势，重新优化村庄布局体系，重点建设中心村和特色村，形成“中心带动、多点支撑”的乡村聚落新格局。在人口集聚区，其可按照现代化社区标准配套基础设施和公共服务设施，推动水、电、路、讯等基础设施向农村延伸，教育、医疗、养老等公共服务向农村覆盖。同时，其实施要注重保留乡村风貌特色和地域文化特征，避免“千村一面”的建设模式，打造既有现代生活品质又保留乡土气息的宜居空间。

三是推进确权登记，提供产权制度保障。产权明晰和权益保障是整治工作顺利推进的制度基础。全域土地综合整治通过加快推进农村宅基地使用权、集体建设用地使用权和农房一体权的确权登记工作，并建立健全公平合理的土地增值收益分配机制，为后续的流转、退出和利益分配提供法律依据，确保政府、村集体和农民在整治过程中能够合理分享土地增值收益。其中，尤其要保障农民在宅基地退出、土地流转等环节的知情权、参与权、表达权和监督权，防止“被上楼”“被失地”等现象发生。

集中连片与规模经营破解农地细碎化。农地细碎化是我国农业生产面临的核心制约因素之一，直接影响农业现代化进程和粮食安全保障能力。全域土地综合整治通过系统性的空间整合和制度创新，为破解这一难题提供了有效路径。

一是土地整合与流转。农地细碎化不仅制约农业生产效率，还增加农业生产成本。全域土地综合整治可通过推动土地整合与流转，实现零散耕地集中连片，为农业规模化、机械化发展创造条件。同时，全域土地整治还通过配套完善土地流转机制，建立健全县乡村三级土地流转服务体系，为新型农业经营主体开展规模化经营创造有利条件。在具体实施中，要注重保护小农户权益，通过“确权确股不确地”等创新方式，在保障农民土地权益的同时，实现规模化经营。

二是农业经营模式创新。全域土地综合整治通过促进多元主体的新型农业培育，推动农业现代化转型。土地集中连片为农业经营体系创新奠定了基础。其实施要大力培育家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，引导土地从分散利用向集约经营转型。同时，要创新农业社会化服务体系，为各类经营主体提供全产业链服务支持。

三是耕地多功能利用。在保障粮食生产的前提下，要充分挖掘耕地的多种功能价值，提升土地利用效益。全域土地综合整治可将农业生产与生态保护、休闲观光等功能有机结合，构建“耕地+生态”“耕地+文化”“耕地+休闲”等复合型利用体系，使土地不仅是生产资料，更成为生态服务与文化体验的综合载体。

适配人口结构变迁要兼顾流动与稳定需求。人口结构的深刻变化对国土空间布局提出了新的要求。全域土地综合整治可通过精准把握人口流动规律和结构特征，实现城乡人口与土地的合理匹配。

一是优化提升生活用地空间，服务人口城镇化发展。全域土地综合整治工作可统筹安排城镇建设用地规模与布局，重点保障安置住房、基础设施和公共服务设施用地需求；通过城乡建设用地增减挂钩等政策工具，为进城农民提供安居住房和就业空间；在促进其更好地融入城市生活的同时，还可通过建设保障性住房、提供租房补贴等方式，解决农民工群体住房困难等问题，保障其居住权益。

二是适度引导产业项目落地，支撑乡村振兴人才在地发展。全域土地综合整治可与乡村产业振兴深度融合，通过引导乡村产业多样化、基础设施完善化与生态环境优质化，构建宜居、宜业、宜游的综合空间环境，从而增强乡村对青年人才、返乡创业群体和专业农民的吸引力，为各类人才返乡入乡创业创造良好条件。

三是预留养老用地空间，助力应对老龄化。全域土地综合整治可将养老服务设施建设作为重要内容，在村庄布局优化中充分考虑老年人的生活需求，通过建设老年活动中心、日间照料中心等设施，完善乡村养老服务体系；通过推进住房适老化改造，改善老年人居住条件；通过医养结合模式创新，提升农村养老服务质量；同时，还可发挥乡村生态环境优势，发展乡村康养产业，打造康养宜居空间，实现养老保障与产业发展的有机结合。

全域土地综合整治的经济逻辑：逆周期与跨周期的战略工具

全域土地综合整治的经济调节功能，关键在于周期匹配，平衡短期刺激与长期空间韧性，在经济转型周期中保持经济运行的稳定性与可持续性，体现了国家将土地要素作为宏观调控重要抓手的战略考量。这一功能的充分发挥，既依赖于国家对土地资源的统筹配置能力，也需要建立可持续的资金保障和利益分配机制，从而确保整治工作能够有效调动各方参与的积极性，形成良性循环的新发展格局。整治项目的投资规模、产业带动效应与资产增值功能，也使其在国家调控体系中具有“稳增长、促转型、强动力”的多重经济属性，成为推动经济高质量发展的重要政策工具。

逆周期调节：经济下行期的“压舱石”。在经济周期处于转型阶段时，全域土地综合整治通过政府主导的大规模投资建设，能够有效对冲经济减速压力，发挥宏观经济“压舱石”的重要功能，其作用机制主要体现在以下三个层面。

一是政府投资拉动内需。整治项目作为典型的公共投资项目，具有高资本密集度与长期收益性特征。国家通过增加整治投资规模，能够直接拉动建筑、材料、机械、生态修复等相关产业发展，形成强大的产业链乘数效应。如，2022年海南省通过全域土地综合整治，带动农村投资超300亿元。相较于其他基建投资，全域土地综合整治具有更强的“在地化”特征，其投资效益能够更直接地惠及项目区域，促进地方经济的内生性复苏。

二是创造就业岗位。整治项目实施与后续产业运营能够吸纳大量农村剩余劳动力，为稳就业与保民生提供现实支撑。如，在浙江“千万工程”推进的20年间，持续拉动了对建筑、绿化、环境治理等行业的劳动力需求，通过打造“美丽乡村”，催生了超过10万家农家乐和民宿，为超过100万人提供了就业岗位。同时，乡村旅游、农村电商等新业态蓬勃发展，使大量农民实现了“离土不离乡”的就业转型。

三是基础设施补短板。整治工程通过推进农田水利、道路交通与公共服务设施建设，改善城乡发展环境，为后续产业投资与区域经济复苏创造条件。与短期刺激性投资不同，全域土地综合整治兼具经济效益与生态效益，在促进投资增长的同时，改善生态环境与空间质量，实现“稳增长”与“促绿色”的双重目标。

跨周期调节：经济转型期的“推进器”。面对经济结构的深刻变革和发展模式的转型升级，全域土地综合整治以前瞻性的空间布局和系统性的价值重构，为经济高质量发展提供持续动力，发挥跨周期的“推进器”作用。

一是空间布局优化，为新兴产业布局预留空间。全域土地综合整治通过空间重构与功能调整，为新质生产力和战略性新兴产业提供发展空间；通过清理低效用地、复垦闲置土地与优化功能分区，为先进制造业、数字经济、清洁能源等产业的布局预留空间载体，从而助力经济结构的优化升级。如，2021年广东广州白云（英德）产业转移工业园，经规划改造释放了620公顷产业空间。

二是整治前后土地用途转化，激活资产价值。土地资源作为最重要的生产要素，其价值在整治后通过用途调整、基础设施改善和生态功能提升而显著增值，而土地增值部分又可通过资产入表、融资抵押和资本化运作，形成地方经济新的增长动力。实践表明，在完成土地整治后，部分地区土地资产评估价值平均提升15%~30%，显著增强了地方政府与村集体经济组织的财政能力与发展潜力。

三是整治带动土地等要素流动，推动区域协调发展。全域土地综合整治通过促进城乡要素双向流动与区域资源优化配置，推动区域协调发展。其中，通过整治释放出的新增建设用地指标与土地经营收益，可反哺欠发达地区，实现空间资源在区域间的再分配，有助于缩小城乡、区域发展差距，促进空间公平与共同富裕。

资金机制创新：保障经济调节可持续性。稳定的资金投入机制是全域土地综合整治经济调节功能得以持续发挥的关键。传统财政资金主导模式难以满足大规模整治工程的长期资金需求，必须通过创新金融工具与收益分配机制，建立多元可持续的资金体系。

一是多元投融资体系。在全域土地综合整治实施过程中，政府可通过发行专项债券、设立整治基金、引导政策性银行信贷投放等方式，发挥财政资金的引导与放大效应；同时，通过资源导向的可持续开发模式吸引社会资本，通过政府和社会资本合作等模式、土地信托与产业投资等形式参与整治项目，实现风险共担与利益共享。

二是收益共享机制。全域土地综合整治可建立“政府—村集体—企业—农户”利益联结机制，在各参与主体之间形成整治收益合理分配结构，既保障政府和投资主体的资金回收，又确保村集体经济组织与农户获得长期收益。同时，通过确立“资源增值、效益共享”的制度安排，增强基层参与积极性与项目可持续性。

三是资产盘活路径。为解决整治项目投资回收期长、资金占用大的问题，全域土地综合整治可积极推动资产盘活与金融创新，拓展土地资产资本化路径。同时，通过土地资产证券化、不动产投资信托基金等方式，将整治形成的优质资产转化为可流通的金融产品，实现资金良性循环。这不仅可提高整治项目的融资效率，也可增强其作为长期经济调节工具的可持续性。

（作者吕婧供职于自然资源部国土整治中心，吴次芳、肖武分别为浙江大学公共管理学院教授、研究员，易杭就读于浙江大学公共管理学院）

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