回纥从唐贞观二十年助唐灭漠北的薛延陀后，唐朝即以回纥的住地置瀚海都督府，封回纥首领吐迷度为瀚海都督府的都督，唐朝又在回纥地区修筑交通大道，设驿站，抽赋税。不但如此，瀚海都督府的府下置州，州设刺史，其下又有长史、司马等官制，同样用回纥本民族的首领来担任，“其都督、刺史，给玄黄鱼符，黄金为文”。 那么，当时回纥地区和唐朝中央是不是一个国家以内地方和中央的关系呢？我们的论断是肯定的。但具有它的特殊形式，即中国历史上从唐朝才正式开始的中原王期对边疆地区的一种统治方式——“羁縻府州”制度。这种制度在当时称为都护府、都督府。即在征服边疆地区以后，不采取直接统治的方式，而是任用其本族中的上层自治其地方。施地间接的统治。 正因为回纥从唐贞观二十年（646年）以后和唐朝关系是一个国家内部边疆羁縻府州和中央王朝的关系，而又不同于一般地方和中央的关系。所以直到唐天宝三年（744年）回纥的首领骨力裴罗在唐朝大力支援下统一了漠北和天山北部建立其地方封建政权后。仍遣使到唐朝“上状”，表现其边疆羁縻府州和中央王朝的隶属。但是，从唐天宝三年至开成五年（744~840年）回纥游牧封建政权建立一百年左右中，回纥和唐朝中央仍有一些龃龉：如回纥牟羽可汗（759~780年骨力裴罗后第三代可汗）在其末年乘唐朝安史之乱（755~763年）后势衰与代宗新立，正要出兵侵塞，但旋即被反对派宰相顿英贺所杀；另一次是在末年乌介可汗（841~845年）时、因部下句录末贺引外族黠戛斯（今柯尔克孜族的前身，时住叶尼塞河上游）的骑兵入侵，南逃人塞，一度攻唐朝，旋即失败。其实唐朝与回纥之间是一时的龃龉，不是主要的矛盾。从唐德宗开始，回纥再次开始长期称臣于唐朝。
